POLITAI

La profesionalización de las políticas sin la profesionalización de los políticos 

Pablo Roca
18 de agosto de 2013.

¿Qué esperar del gobierno a partir del mensaje presidencial? Carlos Meléndez (2013) señaló que el mensaje presidencial parecía la memoria anual de una ONG. Algunos comentarios apuntaban a que parecía leído de un listado en Excel: el mensaje adoptó la forma de una recopilación de avances sectoriales, enfatizando cifras y esquivando temas polémicos, abordando de forma muy gaseosa asuntos cruciales como la seguridad ciudadana, por ejemplo. Más útil, para entender el funcionamiento del gobierno, que analizar el mensaje es observar los procesos decisorios. Lo que trataré de hacer en los párrafos siguientes es una reflexión sobre los condicionamientos del presente gobierno a partir del papel de un actor central: los técnicos.

El argumento tecnocrático y su atractivo en el caso peruano

El politólogo Martín Tanaka (2013) desarrolló el siguiente argumento en una de sus columnas en La república:  “Esta política no programática es posible porque la toma de decisiones de política pública no es el resultado de decisiones políticas, de la decisión de un partido que hizo campaña en torno a un programa específico que luego aplica con sus cuadros políticos y técnicos: en realidad, ellas resultan del peso y de la influencia de redes de expertos, tecnócratas con vínculos internacionales, que se enfrentan a políticos sin programa, con lo cual la gestión pública se llena de “técnicos independientes”, que en los últimos años han desarrollado un amplio consenso en torno a qué es lo que debe hacerse” (íbid.)

Este no es un argumento nuevo, aunque se hay poca literatura sobre el caso peruano. Eduardo Dargent parece ser uno de los pocos en adentrarse al estudio de la tecnocracia peruana. El autor analiza una de las instituciones supuestamente más “técnicas”, el Ministerio de Economía y Finanza (MEF), en un análisis comparado en el que considera también el caso colombiano y otro sector -el de salud-. En su tesis de disertación, Dargent (2012) comienza recordando algunas declaraciones del ex Presidente Alejandro Toledo quien señalaba que existe una “burocracia insensible” que impide implementar sus políticas de Estado. En esos momentos, el mandatario sostenía que “El Presidente no puede ser prisionero de una burocracia que se esconde muda para oponerse” (La República, 2005)

La existencia de la tecnocracia se ha usado para explicar la continuidad económica. Dargent (2012), en su columna en Diario 16, señala lo siguiente: “(…) la importancia independiente de un segundo factor: tecnócratas ortodoxos en puestos claves de decisión del Estado que temen un retorno a las políticas de los ochenta y desconfían de políticos dispendiosos. Considero que estos tecnócratas tienen un peso y agenda propia que impide calificarlos como simples subordinados a la gran empresa, aunque sin duda coinciden en muchas de sus posiciones con dichos intereses privados (a veces con olor a corrupción) y existe una peligrosa puerta giratoria entre empresa privada y tecnocracia. Estos actores tienen años de experiencia de gestión del Estado, saben solucionar problemas complejos, participan en redes transnacionales y conocen qué puertas tocar en el mundo internacional. Es decir, todo lo que falta a políticos sin partido que necesitan dar señales de responsabilidad económica y evitar errores costosos”.

Alberto Vergara (2012), tiene un diagnóstico similar en que señala que para entender la política económica es más importante mirar el sistema, no tanto a los actores. Con un sugerente título, en Alternancia sin alternativa el autor sostiene que esta alternancia en el poder vía elección, el paso de García a Humala, no altera nada significativamente y ofrece una explicación que toma en cuenta la tecnocracia: “De un lado, en el Estado, el fortalecimiento de una capa de tecnócratas que ha paulatinamente ganado presencia, solvencia e importancia, hasta convertirse en una suerte de garantes de la continuidad (…) Ahora bien, esta tecnocracia itinerante no es poderosa únicamente por su propia virtud, sino, como lo mostraré luego, porque lidia con una clase política indecentemente pobre e incoherente, a la cual es muy fácil limarle los dientes reformistas y filtrarle la agenda inmovilista” (íbid.).

Esto último que señala Vergara y está presente siempre que se hace alusión al caso peruano, la coexistencia de tecnócratas junto a una débil clase política, convierte a este fenómeno en una explicación bastante atractiva para entender la dinámica política en el Perú.  Quiero, entonces, hablar del fenómeno tecnocrático en nuestro país. Para ello hay que comenzar por señalar alguna definición. Recojo una que figura en el libro The politics of experstise: “El tecnócrata es un experto que se vale de su conocimiento, en oposición al político o representante que se legitima por elecciones o al dictador que basa su poder en el monopolio de la violencia o justifica su gobierno por la situación de excepción, para afirmar su derecho a gobernar” (Centeno y Silva, 1998: 2). Su poder no reposa sobre el respaldo popular. Generalmente responde a la confianza de un político, pero su mayor fuente de influencia y legitimidad es su conocimiento especializado y el reconocimiento de instituciones vinculadas al sector donde trabaja.

En años recientes, se desarrollaron trabajos que buscan comprender el vínculo entre tecnocracia y democracia a nivel latinoamericano (Centeno y Silva, 1998; Silva, 1997) y en algunos países como México (Babb, 2001) o Chile (Silva, 2006). Sin embargo, el caso peruano ha sido poco explorado desde esta óptica. Algunos artículos y columnas (Vergara, 2012; Dargent, 2012; Sosa, 2012; Encinas, 2012; Levitsky, 2012) han discutido sobre las posibilidades y desafíos que le plantea a la democracia la existencia de una capa tecnocrática en puestos claves del gobierno actual. Sin embargo, salvo excepciones (Dargent, 2012), es un tema poco investigado en nuestro país.

Una vez situados en la literatura sobre tecnocracia, quiero discutir esta visión en el ámbito del policymaking process. Un aporte clave de investigadores del BID ha sido explicitar el vínculo entre policy y politics: “Un enfoque estrictamente tecnocrático para la formulación de políticas elude los pasos de debate, negociación, aprobación y ejecución, que encierran en sí el desordenado mundo de la política. En este informe se sostiene la idea de que los procesos políticos y de formulación de políticas son inseparables. Si al tratar de promover un cambio de políticas se hace caso omiso del vínculo que existe entre ellos, puede desembocarse en reformas fallidas y expectativas frustradas” (Stein et al. 2006: 4).

Inserto en este esfuerzo que acabamos de describir, la obra El juego político en América Latina, “plantea desde su inicio que las políticas públicas no son simplemente objetos de elección para un planificador social que intenta maximizar el bienestar de la po­blación. Más bien, las políticas públicas emergen de un proceso de toma de decisiones que involucra una multiplicidad de actores políticos que interactúan en una variedad de escenarios” (Scartascini et al. 2011: 2). Visto así, una política no la promueve, decide e implementa, un experto desde su escrito, reflexionando sobre qué medida será la más apropiada. Es más útil estudiarla como producto de pugnas, negociaciones, debates y confrontaciones entre una amplia gama de actores que se mueven en terrenos con reglas más o menos claras y con incentivos variados que pautan su accionar. Es un proceso tortuoso y caótico, o como diría Lindblom (1991), poco claro;  muy lejos de ser coherente, armónico y ordenado.

Finalmente, una buena síntesis de lo expuesto en esta sección se encuentra en célebre cita del ex Presidente de Brasil, Fernando Henrique Cardoso, pronunciado en un discurso que dio en la Cepal: “La democracia tiene un método propio para la definición de políticas públicas. Las decisiones resultan de una adaptación negociada de intereses, de acuerdo con normas transparentes definidas en el espacio público (…) Las políticas no reflejan la supuesta omnisciencia de tecnócratas esclarecidos, sino que representan la depuración de intereses legítimos, un concierto de voluntades, entre ellas la del propio gobierno” (Cardoso, 2003).

Considerando la elaboración políticas como un proceso de interacción es necesario abordar a detalle la influencia de técnicos en este proceso. Su influencia, como reconoce Dargent al contrastar los sectores de economía y salud, varía según el tipo de política. A partir de lo expuesto se observa que es la política económica el espacio privilegiado en el que su influencia se manifiesta en todo su esplendor. ¿Por qué la política económica es el escenario más favorable para la influencia de tecnócratas? Esbozaré una respuesta a modo de hipótesis, tomando la explicación que ofrece Dargent (2012) sobre la autonomía de la tecnocracia, que requerirá mayores estudios para ser corroborada o falseada. Los factores identificados como favorables para una mayor influencia de tecnócratas son los siguiente: mayor consenso en la academia, a nivel local y  de redes epistémicas de organismo internacionales, respecto a las “recetas de políticas” y a indicadores que permitan la medición de los avances; percepción de mayor complejidad técnica del asunto y alto interés en el tema por parte del gobierno; una experiencia traumática del pasado, que convierte a la política del sector en un área sensible ante la opinión pública;  y la venia o el favor de stakeholders. En el caso de la política económica, la alta influencia de tecnócratas se debe a la conjugación de todos los factores mencionados. Sin embargo, los dos últimos factores son distintivos de este sector: la experiencia de la hiperinflación y de la crisis, así como el respaldo a ministros y economistas ortodoxos en el MEF por parte de grupos de interés influyentes como son los grupos empresariales.

La influencia de técnicos en la política económica no es exclusividad del presente gobierno, sino que se aprecia, además, en Fujimori, Toledo, García. Una explicación de esta continuidad reside en la presión de grupos de interés. Los grupos empresariales y las clases medias y altas pueden no demandar fuertemente al Estado servicios públicos de calidad porque pueden recurrir a alternativas privadas, pero les importa que la economía vaya bien para el éxito de sus negocios: una crisis económica afecta a todos, incluidos los ricos. Los peruanos “olvidados” o “menos favorecidos” dejan sentir su insatisfacción o demanda de cambios que los beneficien en cada elección (1), pero el equilibrio actual permite a los políticos ignorarlos o atender sus demandas por medio de programas sociales o acciones puntuales y dejar de lado las transformaciones estructurales de largo plazo. Sin embargo, esta situación de débil demanda por servicios de calidad puede variar. En el mes pasado, hemos visto masivas marchas, #22J y #27J, con múltiples demandas. Una de ellas toca el tema de una educación de calidad y con equidad. Una demanda de calidad (fuerte, sostenida, constante) es necesaria ante políticos que tienen pocos incentivos para mejorar la calidad de los servicios que el Estado tiene la obligación de brindar a todos los peruanos y que permiten reducir las grandes brechas que hoy existen.

 Reflexiones finales

Considero erróneo entender y diseñar  “políticas” concibiéndolas como algo puramente técnico, ya que si bien es recomendable que estas se basen en evidencia empírica (evidence-based policy), para lograr mejores resultados, es innegable el hecho de que actúan y se enmarcan en un contexto político (politics) que afecta la política en todas las etapas. Un proceso de profesionalización de las políticas que pretende ignorar o desentenderse de los factores políticos que influyen en el proceso de política pública corre el riesgo de acentuar la crisis de representación y de legitimidad que ya está en curso. La revocatoria no logró retirar a la alcaldesa de su cargo. Sin embargo, el no tener claro que la gestión municipal implica hacer política, no es una ONG, le va costar el tener que gobernar sin mayoría en el Consejo Municipal, pues revocaron varios regidores. Cotler (2013) y Levitsky (2013) han advertido lo peligroso que puede ser para Humala quedarse aislado por pelearse con todos. Un buen gobierno requiere políticas que estén no solo en manos de técnicos profesionales expertos en la materia, sino de políticos profesionales que las defiendan y le otorguen la viabilidad política para darles sostenibilidad en el tiempo.

(1) Humala en el 2006 obtuvo una votación importante que le permitió tener una bancada numerosa con un programa de cambio. En el 2011, con su programa denominado “La gran transformación” pasó a la segunda vuelta como el candidato más votado.

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*La Asociación Civil POLITAI agradece a Pablo Roca por publicar su comentario en este medio. La Asociación no comparte necesariamente las opiniones del autor.