El congreso y la ley de presupuesto
Pablo Roca
24 de marzo de 2016
Cada 5 años elegimos a 130 congresistas para que nos representen tomando decisiones en el Congreso. El Congreso es una institución importante para el régimen democrático ya que tiene entre sus funciones legislar, controlar y representar. Una función importante sobre la que se comenta muy poco es la función de aprobar la Ley de Presupuesto. Este proceso que se realiza cada año es el que se analizará en el presente artículo.
El Congreso, de acuerdo al artículo 78 de la Constitución, recibe el Proyecto de Ley de Presupuesto que ha sido elaborado y aprobado por el Poder Ejecutivo a más tardar el 30 de agosto. Los congresistas no pueden crear gasto, según el artículo 79, pero sí pueden proponer modificaciones que en interacción con miembros del ejecutivo, los funcionarios de la Dirección General de Presupuesto Público del Ministerio de Economía y Finanzas, tienen como resultado cambios en el Proyecto de Ley.
El Congreso, entonces, influye sobre el Proyecto de Ley de Presupuesto en el marco de su función de aprobar una Ley de Presupuesto anualmente. La literatura señala que esta influencia del Congreso en el proceso presupuestario es limitada (Carranza, Chávez y Valderrama 2007; Morón y Sanborn 2008; BID 2006 y 2011; Palanza, Scartascini y Tommasi 2012; entre otros). Sin embargo, la influencia existe y puede ser analizada a partir de una metodología propuesta en diversos estudios (Carranza, Chávez y Valderrama 2007; Abuelafia et. al 2005; e Ignacio Arana 2013).
El grado de influencia se puede determinar a partir de un análisis comparativo entre la propuesta del ejecutivo (Proyecto de Ley) y la Autógrafa de Ley que aprueba el Congreso. Se asume que la variación o las diferencias observables son producto de la interacción de los congresistas (representantes del legislativo) con los funcionarios de la Dirección General de Presupuesto Público del Ministerio de Economía y Finanzas (del ejecutivo).
Analicemos ahora a qué nos referimos cuando hablamos del Presupuesto Público Nacional (PPN) que es aprobado para el Congreso. La literatura sobre el tema reconoce diferentes usos o propósitos para los cuales se emplea este “instrumento” o “herramienta”. Harold D. Smith (1944), ex Director de Oficina de Presupuesto de Estados Unidos, señalaba que el Presupuesto es un instrumento de control del legislativo al mismo tiempo que de gerencia o planeamiento del gobierno. El trabajo de Schiavo-Ocampo (2007) sostiene que hay una función financiera y una de planeamiento que se cumple por medio de proceso presupuestario. El Handbook of public budgeting del estado de Oregón de Morgan (2002) también considera múltiples propósitos que se cumplen por medio del Presupuesto.
Por su parte, Nelson Shack, ex Director de la Dirección Nacional de Presupuesto Público señala la siguiente definición:
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“el Presupuesto Público es el principal instrumento de programación del Estado para el cumplimiento de sus funciones, misión y objetivos nacionales, a la vez que instrumento para la política económica. Por tal razón, las funciones de asignación, distribución y estabilización, inherentes al Estado en su conjunto, son (o deberían ser) instrumentalizadas a través del presupuesto.”
(Shack 2006: 10)
Esta definición resalta el carácter instrumental del PPN, lo cual se observa también en la definición de Wehner y Byanyima (2005): “el presupuesto como herramienta de política económica más importante” (íbid.: 11). Además, los autores señalan explícitamente los objetivos que cumple: “estabilización macroeconómica, redistribución del ingreso y asignación de recursos financieros a diferentes funciones gubernamentales” (íbid.). Por otro lado, cuando señalan que “la participación efectiva del poder legislativo en el proceso de elaboración del presupuesto establece pesos y contrapesos que son cruciales para un gobierno transparente y responsable, y para garantizar la entrega de servicios públicos eficientes a la población” (íbid.: 9) se enfatiza la función de control horizontal.
Otro aspecto que señalan estos autores sobre el PPN es que “presenta una declaración exhaustiva de las prioridades de la nación. Como representantes del pueblo, son las legislaturas nacionales las que deben garantizar que el presupuesto responda a las necesidades de la nación con base en los recursos disponibles” (íbid.). Así como ésta, hay definiciones que conciben el PPN como espejo o reflejo de las prioridades de políticas del gobierno. El trabajo de Lahera (2002), por ejemplo, considera el PPN como “la concreción del programa de gobierno, el lugar de sinceramiento de metas y cotas de financiamiento” (íbid.: 154). Se supone que si un gobierno decide invertir en “Inclusión Social”, por ejemplo, destinará mayores recursos en programas sociales y ello se verá reflejado en el presupuesto.
Las definiciones que hemos señalado grafican bien lo que se entiende por presupuesto pero omiten un aspecto. Lo que se busca al presupuestar en un país es satisfacer necesidades que compiten y están en conflicto. Como señala Aaron Wildavsky en Political Implications of Budgetary Reform, el aspecto crucial de la presupuestación es preguntarse las preferencias de quién prevalecen ante las disputas sobre cuáles son las actividades que se deben llevar a cabo y hasta qué punto, considerando que hay recursos limitados. El problema no es sólo «cómo se maximizan los beneficios del presupuesto» como si no hubiera diferencia entre quién los recibe, si no que «quién va a recibir los beneficios y cuánto de ellos» (Wildavsky 1961)
La siguiente definición es recogida de los estudios sobre la “economía política del proceso presupuestario” y toma los aportes de las investigaciones sobre procesos de políticas públicas para centrar la mirada en la interacción entre actores que se comportan estratégicamente en función de determinados intereses, preferencias u objetivos y en el marco de un conjunto de normas formales e informales con configuran una estructura institucional que limita los márgenes de acción e influencia de estos actores. Tomando el aporte de la teoría de juegos, se estudian las decisiones presupuestales como juegos de suma cero: para asignar más recursos en determinado pliego o región, sin sacrificar el equilibrio fiscal y sin incurrir en deudas excesivas, hay que restarle a otro lado. Salvo que se prevea una forma de generar nuevos ingresos, en general, todo tipo de aumento en determinado pliego implica conflicto pues la gran mayoría de veces son varios los que quieren aumentos y ninguno o muy pocos los que están dispuestos a aceptar fácilmente recortes. Dada la finitud de recursos y multiplicidad de demandas, negociar el presupuesto implica resolver colisiones de intereses de actores en pugna.
“Si los presupuestos fuesen ilimitados, no sería necesario racionar, negociar compensaciones y establecer acuerdos – todo mundo podría obtener lo que quisiera del presupuesto. Sin embargo, los recursos son limitados y, por tanto, el proceso de elaboración del presupuesto nos obliga a considerar diferentes prioridades de política, sus necesidades en términos de recursos, y a negociar compensaciones entre ellas. El reto de la eficiencia distributiva es lograr que los recursos estén en línea con las prioridades de política, dentro de las restricciones generales del gasto. Como resulta prácticamente inevitable que los egresos excedan los recursos disponibles, los gobiernos están obligados a tomar decisiones en torno a la distribución de escasos recursos, para satisfacer las necesidades que compiten entre sí en la sociedad.”
(Wehner y Byanyima 2005: 16, 17)
Tenemos, entonces, que el presupuesto considera demandas en colisión, en conflicto, compitiendo por los mismos recursos. Como señalan los investigadores del BID, es donde tienen lugar importantes transacciones políticas. (Stein et al 2006: 273). Bajo esta premisa, el trabajo de Puente et. al. (2007) sobre el caso venezolano busca “comprender el proceso presupuestario como el campo de batalla en donde tienen lugar las decisiones respecto del uso de los fondos públicos” (Puente et. al.: 2007). En este aspecto se advierte una diferencia con la literatura que señala que la aprobación de leyes en el Congreso (incluida la ley de presupuesto) es un mero trámite, el Ejecutivo no tendría mayores problemas para aprobar lo que quiera y el Congreso, al estar constreñido o condicionado por la falta de capacidades técnicas y de incentivos políticos, simplemente asiente.
El proceso de repartir plata es una de las decisiones más políticas según un ex Director General de Presupuesto. En esa línea, el texto de Hallerberg, Scartascini y Stein (2010) tiene un capítulo que se titula “El proceso presupuestario como arena política”. Reconociendo que el presupuesto cumple funciones en relación a la política fiscal y a la política económica en general, se enfatiza las connotaciones políticas que tiene. Los autores sostienen que “el Presupuesto encapsula los intercambios que los actores políticas realizan entre las diferentes prioridades de políticas y, por extensión, entre diferentes grupos sociales” (íbid.: 295). Pensar el Presupuesto como arena o espacio donde se desarrolla el juego político, como producto de una interacción entre actores, es lo que aquí se propone. Finalmente, una de las definiciones que muestran al presupuesto como campo de batalla donde interactúan diversos actores es la que hacen los autores de La economía política del proceso presupuestario: el caso peruano:
“El presupuesto público es el reflejo financiero de acciones y políticas producto de la interacción entre políticos y otros agentes; es el reflejo de las transacciones políticas entre los distintos actores que intervienen, formal o informalmente, en la preparación, aprobación y ejecución del presupuesto público. Los resultados a que se llegue en las toma de decisiones están influenciados por la historia y las instituciones que subyacen al proceso de toma de decisiones políticas. En esta visión, el proceso político queda condicionado por los incentivos y las restricciones que enfrentan los distintos actores y por las reglas institucionales que afectan sus interacciones”
(Carranza et al 2007: 2)
*La Asociación Civil POLITAI agradece a Pablo Roca, Pontificia Universidad Católica del Perú, por publicar su comentario en este medio. La Asociación no comparte necesariamente las opiniones del autor.