Opinión

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Los parientes pobres de la democracia: poder regional a veinte años del 5 de abril
Mauricio Zavaleta
05 de abril de 2012.

Las instituciones democráticas más jóvenes disueltas por el golpe del 5 de abril funcionaron poco menos de dos años. Entre 1990 y 1992 las Asambleas Regionales fueron el órgano de gobierno de once regiones creadas como parte del proceso de descentralización estipulado en la Constitución de 1979 e iniciada en 1988. Son poco recortadas por su fugacidad, pero sobre todo, porque a diferencia del resto de instituciones clausuradas por el golpe, las Asambleas no fueron restablecidas en los meses siguientes. Tardarían cerca de diez años en reconstituirse, cuando retornada la democracia se inauguró un nuevo proceso de descentralización política.

En su lugar, Fujimori estableció en diciembre de 1992 los Consejos Transitorios de Administración Regional (CTAR), dependientes del Ministerio de la Presidencia. Disueltas las regiones, los presidentes de CTAR eran las autoridades políticas más importantes en los 24 departamentos del país, con lo cual el gobierno garantizaba la neutralización de cualquier tipo de oposición proveniente desde el interior (Tanaka, 2002). En los noventa, solo los alcaldes de Lima – primero Belmont y posteriormente Andrade – pudieron oponerse al gobierno debido al peso estructural de la capital metropolitana. En el resto del país Fujimori  se encargó de desincentiva las articulación política y enfrentó a las municipalidades provinciales y distritales entre sí a través de la transferencia de funciones a las segundas y el condicionamiento de los fondos públicos. En consecuencia, la periferia se convirtió en el campo ideal para el desarrollo de los independientes y los partidos sufrieron los mismos fracasos que en el escenario nacional.

Además de clausurar los gobiernos regionales y dividir la arena local,  Fujimori afectó la representación territorial en el nuevo Congreso. Hasta 1990 la Cámara de Diputados era electa por circunscripciones departamentales, pero el Congreso Constituyente Democrático (CCD) planteaba un nuevo modelo que fue recogido por la Constitución de 1993: parlamento unicameral electo por circunscripción nacional única, lo cual disminuía considerablemente la presencia de las regiones en la política nacional. Esto resultó especialmente perjudicial para los partidos, ya que a medida que se centralizaba el poder, estos perdían espacios de representación a través de los cuales sobrevivir al fujimorato. Es probable que si la representación regional – tanto en la versión legislativa como las Asambleas Regionales – no hubiese sido alterada tan dramáticamente los partidos habrían visto en ella el salvavidas que los mantuviera a flote.

A veinte años del 5 de abril cabe preguntarnos cuál es el estado de los espacios de representación regionales y su relevancia dentro de la política nacional. Ya que la intensión de este conjunto de artículos es discutir cambios y continuidades a partir del golpe del 1992, sostendré que en las dos décadas - a pesar del (re)inicio de la descentralización en los dos mil – los espacios de representación regional no se han revitalizado por dos factores principales. En primer lugar, debido a la fragmentación de los espacios subnacionales y locales (una suerte de herencia del fujimorato) y, segundo, a la ausencia de partidos nacionales que articulen las demandas regionales y locales.

Tras el retorno de la democracia se aplicaron rápidas medida para corregir la centralización del poder. Durante el gobierno de transición de Valentín Paniagua se eliminó la circunscripción nacional única y el Congreso 2001 - 2006 fue electo por circunscripciones departamentales.

Poco tiempo después, en la toma de mando, Alejandro Toledo anunció la convocatoria a elecciones regionales incluso antes de haber sido promulgada la Ley de Bases de la Descentralización. En el apuro por legitimar su gobierno con el cumplimiento de una de las propuestas más resaltantes de su campaña, se acordó que cada departamento sería una región y se dejó para después la conformación de “macroregiones” en base a un referéndum que término siendo un fiasco. Solo los arequipeños votaron mayoritariamente por el Sí en la consulta de octubre del 2005, tres años después de la primera elección de gobiernos regionales.

Debido a esta decisión la configuración regional asemeja hasta la actualidad el modelo de las CTAR. El peso económico y demográfico de las actuales regiones (los departamentos) es muy limitado, lo cual impide a sus liderazgos construir una base lo suficientemente fuerte para competir en la liga nacional. Sin nexos claros entre sí, las regiones son muy débiles para convertirse en actores relevantes en la agenda nacional. Del otro lado de la moneda, su relación con los gobiernos locales es también incierta. Si en términos formales los gobiernos regionales son los encargados de la planificación de políticas de alcance regional y los municipios los ejecutores de proyectos acordes con estos lineamientos, en la mayoría de casos los gobiernos subnacionales funciona en la realidad como un gran municipio, dejando de lado la coordinación con los gobiernos locales. La ausencia de una clara división de funciones y la independencia económica de estos niveles no generan incentivos para hacer política fuera de los periodos electorales.

El segundo obstáculo de la representación del poder regional en la política nacional es la ausencia de un sistema de partidos, o más específicamente, de partidos políticos nacionales. En un texto recién Alberto Vergara (2011) ha enfatizado el rol que cumplen los partidos al articular los intereses locales en escenario nacional. El autor sostiene que contextos descentralizados los partidos deben ser capaces de agregar intereses de manera vertical a través de múltiples niveles de gobierno, por lo que tanto, un sistema de partidos será verticalmente consistente si los partidos nacionales tienen la habilidad de participar en varios niveles de gobierno y los ganar cargos en disputa en dichos espacios. Un vistazo rápido a los últimos resultados de las Elecciones Regionales y Municipales demostraría que en ninguno de los “partidos nacionales” peruanos cumplen con esta cualidad. En el Perú las regiones no están gobernadas por partidos, sino por movimientos regionales los cuales son, en su mayoría, alianzas temporales entre candidatos regionales y locales. Por su debilidad organizativa se han mostrado incapaces de articular políticamente sus propias regionales (Muñoz y García, 2011), por lo que sufren de la misma dificultad que los partidos nacionales. Una pista para entender este fenómeno es que los partidos y los movimientos no son capaces de brindar incentivos a sus candidatos para mantenerse dentro de una organización, como buena reputación o recursos materiales.

La abrumadora fragmentación de los niveles de gobierno y la debilidad de las organizaciones partidarias (ya sean estás nacionales o regionales) han hecho de la descentralización una reforma parcialmente fallida que no ha empoderado de forma significativa la periferia del país. Una muestra del rol secundario que representan en la política nacional fue la modificación del número de congresistas de 120 a 130 el año 2010. Como afirman Dargent y Muñoz (en prensa) es curioso que la asignación de los escaños adicionales no representara un debate político importante en el parlamento, pero sobre todo, que el aumento haya sido de una cantidad tan modesta cuando de todas formas se iba a reformar un artículo constitucional. Aunque no se dieron cuenta, los congresistas tuvieron la oportunidad de revertir una de las medidas más drásticas de la Constitución de 1993 pero fue desperdiciada.

No me gustaría terminar este artículo de forma pesimista. Aunque el 5 de abril hirió de muerte a la élites partidarias en Lima, Piura y Cusco por igual, y la sepa del independentismo sigue viva entre nosotros, las condiciones estructurales de los últimos años – especialmente el importante despegue económico de la regiones - pueden ser propicias para el surgimiento de nuevas elites políticas. La democracia peruana aún es joven y esta vez, si me permiten el optimismo, no volverá  ser atropellada como 20 años atrás.

Bibliografía
Dargent, Eduardo y Muñoz, Paula Perú 2010 – 2011 Continuidades y Cambios en la Política sin Partidos (en presa)

Muñoz, Paula y García, Andrea (2011) Balance de las elecciones regionales 2010: Tendencias, particularidades y perfil de los candidatos más exitosos, en: Nuevo Poder en las Regiones (Perú Debate)

Tanaka, Martin (2002) La dinámica de los actores regionales y el proceso de descentralización: ¿el despertar del letargo? Documento de Trabajo Nº 125, IEP

Vergara, Alberto (2011) United by Discord, Divided by consensus: National and Sub-national Articulation in Boivia and Peru, 2000 – 2010, en: Jorunal of Politics in Latin America, 3, 3, 65-93


* La Asociación Civil Politai agradece a Mauricio Zavaleta  por publicar su comentario en este medio. La Asociación no comparte necesariamente las opiniones del autor.

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