Opinión

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Tendiendo puentes: La implementación como administración y política
Luis Garcia Ayala
04 de noviembre de 2012.

En un artículo previo, Silvana Rebaza sugirió el potencial enriquecedor de enfoques transversales -desde distintas ramas de la Ciencia Política- para el análisis del Estado y las políticas públicas. Comparto este punto de vista. El propósito de las siguientes líneas es argumentar a favor de una perspectiva plural respecto a una etapa específica del ciclo de políticas públicas: el proceso de implementación, la puesta en marcha de una política previamente diseñada y acordada.

Considero que dentro de los estudios peruanos sobre políticas públicas ha persistido una tendencia a separar teorías del área de “política comparada” (o teorías “politológicas”, si se quiere) de otras teorías vinculadas a la “administración y gestión pública”. A mi juicio, esta separación trae consecuencias desventajosas, las cuales se acentúan para la investigación sobre la implementación.

Por un lado, algunos modelos e hipótesis de Política Comparada -y que incluyen a las políticas públicas como una de sus variables- analizan la implementación a partir de la “fortaleza” o “debilidad estatal”. Así, la “mala implementación” de procesos como la reforma de transporte, la ejecución de programas sociales o la aplicación de un operativo policial es explicado de la misma manera: El “Estado es débil”. Una letanía, una escasa variabilidad para casos que, por el contrario, son heterogéneos. Las preferencias de estos modelos por explicar unidades de análisis más pequeñas (en espacio y tiempo más limitados) hacen que el análisis resulte superfluo. Asimismo, variables “gruesas” como “Capacidad Estatal” encierran demasiados atributos que terminan ocultado la complejidad de interacciones dentro de la implementación, y que limitan una mayor riqueza conceptual del fenómeno. Finalmente, estos modelos desaparecen la agencia de los funcionarios públicos. O es el Leviatán, o es nada.

Por el contrario, analistas e investigadores que provienen de la Administración y Gestión Pública sugieren (y promueven) frameworks y modelos particulares para cada sector del Estado y para cada política pública: no resulta lo mismo estudiar la implementación de las políticas sociales que la ejecución de la erradicación de hoja de coca. Muchos estudios de la implementación abundan en tipologías, los mismos que permiten “profundizar” en las unidades de análisis; esto nos conduce a hipótesis más precisas. Aparece, a su vez, la agencia de los implementadores orientados a la toma de decisiones estratégicas. En suma, la Gestión Pública nos brindaría un mayor detalle y telescopios más precisos para observar e investigar las políticas públicas.

Sin embargo, estos modelos no son una panacea. Algunos de ellos consideran a la implementación –e incluso a la formulación y diseño- de políticas públicas como operación meramente administrativa. Simplemente, estos modelos no consideran factores políticos. Muchas veces las rutinas de las organizaciones estatales y las coordinaciones que se implementan fracasan ante conflictos con grupos sociales que se desatan. Como sugiere Grindle (1980), en países con debilidad en las estructuras para agrupar intereses, los actores políticos y sociales tendrían su “segunda oportunidad” en la implementación, en la forma de “regateo político”. Este juego político puede ser también conflictivo, lo que podría concluir en la paralización del proceso de implementación (y para el analista de gestión pública, en la paralización académica).

Mi sugerencia es quedarse en el punto medio, acoplando lo “mejor” de cada perspectiva. En primer lugar, es cierto que necesitamos especificar las unidades de análisis en la implementación de las políticas públicas. La literatura de Gestión Pública nos permite entrar en detalle para cada caso de implementación, a través de tipologías y una mayor cantidad de conceptos; a partir de ello, refinar nuestras hipótesis. En segundo lugar, desde esta misma literatura, podemos aterrizar nuestras explicaciones en fundaciones más “micro”, cercanas a las decisiones de los mismos actores presentes durante el proceso de implementación.


En tercer lugar, si bien abogamos por explicaciones menos generales, también es cierto que las estructuras no desaparecen: éstas, en países como Perú, condicionan la aparición del juego político durante la implementación. Y es aquí, en el juego político, donde entra a tallar la literatura de Política Comparada: lucha con grupos de interés, movimientos sociales, clientelismo, estrategias de negociación y cooptación, política contenciosa…Perder de vista el estudio de la política en la implementación de las políticas estatales constituiría un grave error, brindando una explicación insuficiente.

Ambas literaturas poseen las herramientas teóricas necesarias para el estudio de la implementación de las políticas en el Perú. Lamentablemente, la especialización se ha traducido en un diálogo de sordos. La pluralidad de perspectivas, más que dar pie a una rivalidad -innecesaria, por su puesto- debe llevar a un enriquecimiento de nuestras miradas hacia el Estado, las políticas públicas y su implementación. Esta tarea todavía está pendiente.

* La Asociación Civil Politai agradece a Luis García (Bachiller en Ciencia Política de la PUCP) por publicar su comentario en este medio. La Asociación no comparte necesariamente las opiniones del autor.



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