Opinión

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La derogación de la Ley del cobre: una verdad incómoda
Jeniffer Pérez Pinillos
30 de junio de 2012.

Hace un par de semanas, la fuente de financiamiento del gasto militar chileno pasó al centro del debate político de ese país. En efecto, la propuesta hecha por la ex mandataria Michelle Bachelet en 2009 con el objetivo de derogar la Ley Reservada del Cobre fue aprobada por unanimidad en la Cámara de Diputados, y está próxima a aprobarse en el Senado. No se trata de un hecho cualquiera, ya que en principio pocos imaginaban algún cambio en la asignación de recursos militares, debido en gran parte a las restricciones constitucionales. Por un lado, el Congreso no tiene ninguna facultad para reducir los ingresos de leyes permanentes (como la ley del cobre). Solo el Presidente tiene el poder constitucional de iniciar un proyecto de ley presupuestal. Pero desde la transición democrática nadie se había sentido en condiciones de inmiscuirse en reformas presupuestales para los militares. Incluso hoy, el proyecto de ley que busca remplazar la ley del cobre aún esconde la realidad de las relaciones cívico-militares chilenas.

La ley n° 13.196 o “Ley Reservada del Cobre” fue promulgada en 1958 con el objetivo de crear una fuente de financiamiento alterna sin sujeción a la política doméstica, para la compra de armas de las Fuerzas Armadas. Mediante esta ley, se estableció un impuesto especial a la empresa minera Codelco, que inicialmente la obligó a destinar el 15% de sus ingresos anuales al gasto militar, en base a sus ganancias obtenidas de la exportación de cobre. En 1971, bajo el gobierno civil de Eduardo Frei y con el disgusto de los militares, se redujo la asignación de los ingresos del cobre a 3%. Sin embargo, en 1987, el aporte se volvió a incrementar a 10% durante la dictadura Augusto Pinochet. Además, en los últimos años, la rentabilidad de la ley creció debido al disparo del precio del cobre. El precio creció seis veces en el año 2008 con respecto al año 2003. Este mineral pasó de bordear los 1,500 dólares americanos por tonelada métrica durante los noventas a 4,000 dólares en el 2005, llegando a su máximo en abril de 2008 con 8,714 dólares. Aunque se trata de un ingreso bastante volátil, dicho aumento en la capacidad de gasto (1) permitió la adquisición de mayor armamento entre 2004 y 2010, pero sin una evidente sujeción a las reales necesidades de seguridad del país.


El actual proyecto de ley que busca remplazar la ley del cobre no disminuye la independencia financiera de las Fuerzas Armadas. Se establecerá un presupuesto plurianual de cuatro años que le da una mayor responsabilidad al Estado, pues este no podrá recortarle el gasto aún en periodos de crisis económica. Y lo cierto es que pocos en la élite política chilena se atreven a recortarle una fuente de financiamiento a los militares sin darle otra de remplazo.

Las relaciones cívico-militares son importantes en tanto que el desequilibrio en el poder entre ambos produce un proceso más fragmentado y complejo cuanta más autonomía tengan las FF.AA dentro del aparato estatal. En teoría, las FF.AA. deberían estar subordinadas al gobierno civil. Sin embargo, las FF.AA. chilenas tienen un alto grado de independencia financiera y para formular sus propias metas. Dicha autonomía ha sido producto de la relación tensa que han tenido con el gobierno civil en los últimos setenta años. Cabe recordar que al fin del gobierno del Gral. Carlos Ibáñez, en la década de los treintas, la desconfianza del gobierno civil llevó a un deterioro de las condiciones de los militares y el sector defensa (2). Dicho antimilitarismo se convirtió en una fuente de resentimiento por las Fuerzas Armadas hasta el día de hoy.


Luego de la dictadura chilena, el poder acumulado por las Fuerzas del orden se había traducido en periodos de alto gasto que no pudieron ser frenados con la transición democrática. Poco antes de la devolución del poder a manos civiles, los militares establecieron el marco jurídico que establece las asignaciones al sector defensa en la Ley Orgánica Constitucional de las Fuerzas Armadas. El origen de esta norma parece partir de la desconfianza de lo militares en el sector civil con relación al mantenimiento del gasto militar. Por ello, los Comandantes en Jefe aprobaron dicha ley con el fin de asegurar que no hubiera un cambio que deteriorara la magnitud de poder alcanzado hasta ese momento (3).

El partido de la Concertación que asumió el gobierno no se sentía en condiciones para recortarle el presupuesto a las FF.AA. (que aún no se encontraba bajo control civil) ni para inmiscuirse en destituciones. Ejemplo de ello son las declaraciones de sus representantes. En 1991, el Ministro Secretario General de Gobierno, Enrique Correa, señaló no era política del gobierno reducir el presupuesto de las Fuerzas Armadas o intervenir en los fondos del cobre (Rojas, 1994: pg. 260). Asimismo, en 1992, el Ministro Secretario General de Presidencia, Edgardo Boeninger, declaró que el gobierno no tenía facultad ni disposición de reducir el nivel de gasto de defensa y consideró inútiles los esfuerzos con esa orientación (4).

Ahora bien, en todas partes los militares son proclives a solicitar más armas, sea en cantidad, calidad o sofisticación tecnológica (5). Dicha exigencia debería ser limitada por el gobierno civil. Si los regímenes democráticos se muestran débiles para frenar los requerimientos de los oficiales de las FF.AA., entonces se espera un alto gasto militar. Algo similar sucede en Chile. El Consejo Superior de la Defensa Nacional (CONSUDENA) es el organismo más directamente vinculado a la asignación de recursos. Establece las necesidades de Defensa Nacional y tiene a su cargo la ejecución presupuestaria de la Ley Reservada del cobre. De los trece miembros principales que lo conforman, diez de ellos son miembros activos de las Fuerzas Armadas: los 3 Comandantes en Jefe, los 4 Jefes Estado Mayor, y los 3 Subsecretarios de las FF.AA. Este organismo junto con el Estado Mayor de la Defensa Nacional y la Junta de Comandantes en Jefe cumplen el rol de asesores respecto a la política militar del Ministerio de Defensa. No debería sorprender, entonces, que los militares tengan una enorme influencia en la definición del gasto militar. Lo cual ayuda a explicar los altos niveles de libertad para aprobar y ejecutar compras de armamento.

Actualmente, los mayores retos del gobierno chileno giran alrededor de la creación de una nueva ley que regularice las compras militares y las ajuste a las necesidades reales. Sin embargo, todo ello dependerá de la generación de pactos más democráticos entre civiles y militares, así como de una respuesta política firme frente a las exigencias de gasto de los militares. El debate recién empieza.

* La Asociación Civil Politai agradece a Jeniffer Pérez (PUCP) por publicar su comentario en este medio. La Asociación no comparte necesariamente las opiniones del autor.

NOTAS

(1) Según cifras manejadas por la base de datos de SIPRI sobre gasto militar actualizada al año 2011, a fines de los noventas, Chile gastaba poco más de 3000 millones de dólares americanos. Para el año 2009, Chile tuvo un incremento de casi 100% con cerca de los 6000 millones de dólares.

(2) Ver: Rojas Aravena, Francisco. “Gasto militar en América Latina”. Centro Internacional para el Desarrollo Económico CINDE, 1994, pág. 248.

(3) Rojas, op cit. pág. 248.

(4) Rojas, op cit. pág. 261.

(5) Barandiarán Pagador, Luis. “Desarrollo y gasto militar”.  Lima: Apoyo, 1995; pág. 201.



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