Opinión

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La Carta Democrática Interamericana y el Desarrollo de la Democracia en América Latina: fortalezas, debilidades y recomendaciones.
Maxwell Cameron
12 de setiembre de 2011

La Carta Democrática Interamericana y el Desarrollo de la Democracia en América Latina: fortalezas, debilidades y recomendaciones. Maxwell Cameron. 12 de setiembre de 2011.

Los siguientes comentarios fueron preparados para su presentación en la "VI Cumbre de Ex-Presidentes: Institucionalidad Democrática e Inclusión Social", organizado por el Centro Global Para el Desarrollo y la Democracia, en el Hotel Country Club, San Isidro, Lima, 11 de septiembre de 2011


Resumen Ejecutivo


Los puntos fuertes de la Carta son las siguientes:
- Definió la democracia como un derecho;
- Que abarca las amenazas más sutiles;
- Establecer la democracia como una condición para ser miembro de la OEA.


Las debilidades de la Carta son las siguientes:
- No reconoce la multidimensionalidad de la democracia;
- Era vago en lo que se considera como una interrupción / alternancia del orden democrático;
- Tiene mecanismos de control muy débiles.

Recomendaciones para introducir mejoras incluyen:
- La clarificación del concepto de interrupción / alternancia del orden democrático;
- Creación de un “semáforo” en la democracia;
- Establecimiento de un inspector de la democracia.

Introducción: Los puntos fuertes de la Carta

La Carta Democrática Interamericana, adoptada por los miembros de la Organización de Estados Americanos el 11 de septiembre de 2001, representó tres grandes pasos hacia adelante con respecto a la defensa y promoción de la democracia en el Hemisferio Occidental.

En primer lugar, se estableció la democracia representativa como un derecho, y definió los elementos de la democracia en términos generales para incluir "elecciones libres y justas", un "sistema pluralista de partidos políticos", y la “separación de poderes y la independencia de los poderes del Estado”. La Carta también reconoce "el derecho y la responsabilidad de todos los ciudadanos a participar en decisiones relativas a su propio desarrollo" como una condición para el "pleno y efectivo ejercicio de la democracia”. A pesar de las referencias a la participación, sin embargo, y a pesar de las objeciones de Venezuela, la democracia se define como un régimen representativo.

En segundo lugar, la Carta amplió la comprensión de las amenazas a la democracia para abarcar los retos más sutiles que habían enfrentado Perú y otros países de América Latina en la década de 1990. Por esta razón, la Carta se refiere a las "situaciones" que pueden afectar "el proceso político institucional democrático o el legítimo ejercicio del poder" (artículo 18). Bajo el mandato de Alberto Fujimori, por ejemplo, el Perú experimentó el retroceso democrático sin tener que recurrir al tipo golpe de Estado militar convencional que los legisladores tuvieron en mente cuando redactaron acerca de una "abrupta o irregular" interrupción de la democracia en la Resolución 1080 en 1991.

En tercer lugar, la Carta volvió a trabajar la relación entre la no intervención y la democracia que ya estaba implícita en la Carta de la OEA de 1948. Esto significa no sólo que todo el hemisferio aceptó la democracia como base para la membrecía en la OEA, sino también que los estados más poderosos en el sistema, incluidos los EE.UU., no podrían patrocinar o aceptar regímenes no democráticos en la OEA. Vale la pena recordar que la Asamblea General de la OEA de 1976 se celebró en Chile en plena dictadura de Pinochet.

Los problemas con la Carta

Desde el principio, la Carta tiene tres problemas.

En primer lugar, el significado de la democracia se hizo más controvertido después de que la Carta fue firmada en 2001, especialmente después de la ola de gobiernos de izquierda que surgió en el contexto de la crisis de la democracia representativa. Desde ese momento, América Latina ha sido objeto de una experimentación democrática considerable. La mayoría de los gobiernos (a través del espectro ideológico) continuaron considerando a las elecciones libres y justas como la piedra angular de la democracia procedimental, pero muchos no respetaron las reglas básicas de la Constitución. En particular, la independencia judicial ha sido a menudo socavada. Una serie de gobiernos han promovido la participación directa en un esfuerzo por hacer a la democracia más significativa, pero a menudo en formas que no refuerzan las instituciones representativas. Como la democracia es un concepto multidimensional, es posible que el progreso de una dimensión sea acompañado por los retrocesos de las otras dimensiones. El consenso alrededor de los elementos claves de la democracia representativa en el 2011 cedió en la presencia de una variedad más diversa de modelos de democracia.

En segundo lugar, lo que significa una "ruptura inconstitucional del orden democrático o una alteración del régimen constitucional" (artículo 20) no está claramente definido. A pesar de los esfuerzos, tanto de los académicos, como de los políticos para especificar lo que significa esta idea; la confusión surge a menudo en países que no están en conformidad con la Carta. Aún más importante, la ambigua frase fue seguida de un calificativo clave: la interrupción o alteración de la democracia sólo permitiría actuar a la OEA en caso de que fuera una cuestión que "afecte gravemente el orden democrático en un Estado miembro". Eso, obviamente, sería materia de juicio político. Sin embargo, en la última década hemos observado el crecimiento de las tensiones dentro de la OEA con respecto a la forma de ejercer tal juicio político.

En tercer lugar, la Carta incluye mecanismos de control muy débiles. Esta característica parte de ser un documento político que dependió de la voluntad de los Estados miembros, que por lo general no gustan de criticarse entre ellos. Por otra parte, el Secretario General necesita permiso para enviar una misión para investigar los abusos de la democracia (ver artículo 18). Pero, por supuesto, la ocurrencia de abusos contra régimen democrático es más probable debido a la conducta de los gobiernos y los líderes en cuestión. Otra manera de expresar esto es decir que la Carta tiene un sesgo a favor del poder ejecutivo: las legislaturas y los tribunales no están posicionados en la OEA, y por lo tanto no tienen ningún mecanismo formal para iniciar las disposiciones de aplicación de la Carta.

Recomendaciones para fortalecer la Carta

Con el fin de un mayor aprovechamiento de la Carta como un potencial instrumento para una diplomacia flexible y preventiva, ésta debe ser reforzada. Estos cambios no necesariamente requieren modificaciones formales a la Carta. Podrían tomar la forma de codicilos o esfuerzos complementarios por lo menos en tres direcciones generales.

Sin dejar de reconocer la diversidad de los regímenes democráticos, es necesario establecer las características mínimas a partir del cual se puede considerar qué país no es democrático. Esto también implica una mayor claridad en lo que se considera un golpe de Estado, y lo que debe hacerse cuando un orden constitucional posee características antidemocráticas. Como punto de partida, los 8 puntos señalados por el ex presidente de EE.UU. Jimmy Carter en su discurso de 2005 ante la OEA podrían ser adoptados formalmente sobre una base voluntaria, como un codicilo a la Carta.

Los 8 puntos de Carter son: "1. Violación de la integridad de las instituciones centrales, incluidos los controles y contrapesos constitucionales que prevén la separación de poderes. 2. Celebración de elecciones que no cumplen con los estándares mínimos internacionales.
 3. La no celebración de elecciones periódicas, o el no respetar de los resultados electorales. 4. Violación sistemática de las libertades fundamentales, incluida la libertad de expresión, la libertad de asociación, o el respeto de los derechos de las minorías. 5. Terminación inconstitucional del tiempo de mandato de cualquier funcionario elegido legalmente. 6. Despidos arbitrarios o ilegales de los miembros de los cuerpos judiciales o electorales, o la interferencia en su nombramiento o toma de decisiones. 7. La interferencia de funcionarios no electos, como oficiales del ejército, en la jurisdicción de los funcionarios electos. 8. El uso sistemático de cargo público para silenciar, acosar, o interrumpir las actividades cotidianas y legales de los miembros de la oposición política, la prensa, o de la sociedad civil. "

Las evaluaciones con respecto a si los Estados miembros están de acuerdo con la Carta en los términos de los 8 puntos de Carter se deben basar en evidencia empírica sólida. El sistema interamericano carece de control robusto y de informes sobre el estado de la democracia. Esa labor deberá ser prudentemente distanciada de la OEA y los Estados miembros, y deben ser investigaciones de expertos, y de acceso público. Al mismo tiempo, la investigación empírica tiene que ser presentada en un formato que sea útil para los políticos.

Un esfuerzo para desarrollar un mecanismo de seguimiento e información sobre el estado de la democracia en la región andina se llevó a cabo por un grupo de expertos bajo los auspicios del Centro para el Estudio de las Instituciones Democráticas de la Universidad de British Columbia, la Comisión Andina de Juristas , IDEA Internacional y el Centro Carter. Juntos, estos grupos crearon la Red Andina de la Democracia de Investigación y llevaron a cabo una serie de estudios sobre el estado de la democracia en la región andina. Más de 20 investigadores de seis países participaron. Estos estudios adoptaron un modelo metodológico común que examinó no sólo las funciones electorales y constitucionales de la democracia, sino también las cuestiones de ciudadanía y participación que se han convertido en el centro de los debates sobre la calidad de la democracia durante la última década.

La vigilancia sería más útil si se tratara de poner en relieve las situaciones en que un Estado miembro está en riesgo de deterioro grave de la democracia. Un "semáforo de la democracia" sería útil para identificar los regímenes políticos en los que existen esos riesgos. Los Estados miembros en buenas condiciones estarían en luz verde. Hay un país en el hemisferio occidental que es inequívocamente no-democrático, y que se le daría una luz roja (Cuba). Pero hay una serie de otros regímenes que tienen tanto las características democráticas y autoritarias. Si los rasgos autoritarios son lo suficientemente fuertes, esto puede indicar la imposibilidad de celebración de elecciones que pueden ser consideradas libres y justas por la comunidad internacional. Los regímenes de ese tipo existen en una zona de indeterminación entre democracia y autoritarismo, y se le daría una luz amarilla.

Una luz amarilla que indica la necesidad de deliberaciones colectivas por los Estados Miembros. Idealmente, esto daría lugar a lo dispuesto en el Capítulo IV de la Carta. Dado que esto no ocurre debido a la “Trampa 22” de la Carta, los mecanismos institucionales alternativos son necesarios. Por ejemplo, el sistema interamericano podría crear un "Inspector de la Democracia." El trabajo del inspector de la democracia sería similar a la Comisión de Verdad y Reconciliación en Honduras. Una versión menos ambiciosa de la misma idea sería un mecanismo de revisión por pares. Esto podría comenzar con la elaboración de un compendio de mejores prácticas en la gobernanza democrática, una idea propuesta por el gobierno de Canadá en la última Asamblea General de la OEA.

*La Asociación Civil POLITAI agradece a Maxwell Cameron (Universidad de British Columbia) por publicar su ponencia en este medio. La Asociación no comparte necesariamente las opiniones del autor.
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